冯正虎：评析上海莘庄失地农民的行政诉讼监督申请书（中国失地农民依法维权系列报道之七）

上海市闵行区莘庄工业区41名失地农民的行政诉讼监督申请，表面上是一场围绕征地拆迁财产权益的长期争议，实质上则提出了一个更具普遍性的法治命题：当公民就具体权利损害请求行政机关履行法定职责时，这一请求能否被简单归入“信访”，继而在复议与诉讼环节之外徘徊？

据申请人提交的材料，争议可追溯至1995年至2001年间的征地拆迁。申请人认为，其宅基地及相关财产权益在征拆、安置过程中未获得充分保障，并主张损失约1.94亿元。2021年，41名申请人向有关区政府提出履职申请，请求依法保护、确认和处理相关财产权利；在未获实质答复后，又于2024年新修订《行政复议法》施行后向上海市人民政府申请行政复议。此后，案件经一审、二审及再审程序，均未进入财产损失和行政机关是否应履职的实体审查。

申请书所批评的，正是这种“走完程序却未获审理”的困境：区政府未就履职申请作出实体回应，复议机关作出不予受理处理，法院则以不属于行政诉讼受案范围为由驳回。信访、复议、诉讼原本各有功能边界。若对一项具有明确请求对象、法律依据及权利主张的履职申请，一概以“信访事项”概括，便可能使权利救济落入“三不管”的缝隙。

从申请人的论证看，本案至少有三项值得检察监督审视的法律争点。

其一，是新法适用与程序从新的问题。申请人认为，复议申请及后续诉讼均发生在2024年1月1日新《行政复议法》施行之后。该法第十一条将申请行政机关履行法定职责、行政机关拒绝履行或者未依法履行的情形纳入行政复议范围。若涉案请求确属法定履职申请，而非单纯意见反映，便应首先依照新法的救济框架判断，而不能仅沿用旧有处理口径。

其二，是“履职申请”与“信访事项”的性质区分。信访制度承担沟通民意、反映问题和推动协调的功能；行政复议、行政诉讼则着眼于对具体行政争议的权利救济。二者并非可以相互替代。申请人主张其请求依据土地管理、民事权利保护等规范提出，并附有权属、安置及损失材料，指向特定行政机关的作为义务。对此，行政机关和法院应当审查其请求是否具备法定职责基础、申请是否具体、证据是否初步充分，而不能仅因争议历史久远、涉及人数较多或表述中带有申诉色彩，便将其整体“信访化”。

其三，是司法解释的限缩适用问题。原审裁判援引行政诉讼司法解释中关于信访事项及内部层级监督一般不属于受案范围的规定。该规则的目的，在于避免法院介入纯粹的内部管理或一般性诉求，并非当然排除公民因自身财产权受到影响而提出的具体履职请求。司法解释的理解与适用，应与新修订法律的权利救济导向相协调；若请求本身可能落入新法明确规定的范围，就应通过审理辨明其性质，而非以标签替代判断。

当然，评述此案也须保持必要克制。约1.94亿元损失、征拆程序瑕疵及行政机关具体职责范围，目前主要来自申请人一方陈述与举证；历史征拆行为与2024年新法之间的关系、是否存在时效或可诉性问题、损失如何认定，均需在有行政机关答辩、证据质证和法庭审查的程序中加以确认。监督的意义不在于预先确认实体赔偿结论，而在于检验生效裁判是否因法律适用或受案判断失当，过早关闭了审理大门。

因此，这份监督申请最值得重视之处，不是将检察监督当作“最后一次上访”，而是请求其发挥纠错与衔接功能：对可能错误排除新法适用、混淆信访与履职申请的生效裁判依法审查；必要时通过抗诉或检察建议推动再审，使争议回到能够查明事实、适用法律、回应权利主张的轨道。

对41个家庭而言，这关乎迟到多年的财产权救济；对公共法治而言，它关乎一部扩大复议范围的新法能否真正成为可抵达的权利通道。程序不是拒绝裁判的围墙，而应是通向实体公正的道路。唯有让应受审查的请求获得审查，让应被说明的理由得到说明，法治才不会止步于一纸“不予受理”。

作者：冯正虎 2026年9月5日