冯正虎：一个只问"为什么不回答"的案子： 55位浦东失地农民申请履职案 （中国失地农民依法维权系列报道之八）

上海市浦东新区人民政府收到了55位失地农民依法递交的履职申请，既不受理，也不驳回，只是持续数年保持沉默。围绕这份“行政沉默”，当事人穷尽了行政复议、一审、二审直至最高法的再审程序，却陷入信访与诉讼互推、“内部监督”与“重复处理”层层封门的程序死循环。三十四年的征地补偿争议只是历史底色，这起案件真正拷问的是一个现代法治底线：当行政机关对公民的申请彻底“装聋作哑”，这一不作为能否被起诉？在形式完备的司法程序中，公民究竟有没有权利要求国家开口说话？

一、一个只问"为什么不回答"的案子

2021年12月13日，上海市浦东新区人民政府签收了一份文件——《请求浦东新区政府履行保护财产权职责的申请书》。递交者是施克华等55名居民，多为年迈的失地农民。

此后数年，这份申请没有得到任何书面答复。

这就是整个争议的核心。它听起来简单到近乎乏味：一级政府收到了公民的履职申请，既没有受理，也没有驳回，更没有说明理由，只是沉默。而正是围绕这份沉默，55名申请人走完了行政复议、一审、二审、再审的全部法定程序，最终向上海市人民检察院提出行政诉讼监督申请，请求依法提出抗诉或再审检察建议。

需要特别说明的是，这个案子申请人所要求审查的，不是三十多年前的补偿数额对不对。他们把请求收窄到了一个纯粹的程序问题上：行政机关对公民的申请长期不予答复，是否违法；这种不作为，能不能被复议、能不能被起诉。

这个区分至关重要。它是理解全案的钥匙，也是申请人认为各级机关始终没有看清的地方。

二、三十四年的历史底色

争议的源头要回到1992年。

那一年，外高桥保税区开发建设，申请人所在村落的宅基地与房屋被征收。按照当时的政策与承诺，被征地农民应获得相应的安置补偿。然而在申请人的陈述中，这笔补偿留下了巨大的问题，至今未获依法解决。

三十四年。足够让当年正当壮年的农户变成白发老人，足够让一些人没能等到结果。

这段历史构成了本案的情感底色，但它在法律上的位置只是"背景"。申请人清楚地知道，三十多年前的实体补偿标准早已难以通过常规诉讼直接推翻。于是他们选择了一条更谨慎的路径：先请求政府履行保护财产权的法定职责，作出一个书面的处理意见——哪怕是一个不利于自己的答复，也比无声无息要好。因为有了答复，才有可以审查的对象；有了对象，才有救济的可能。

他们要的，首先是一扇能被敲响的门。

三、指路的人与关门的人

接下来发生的事，构成了这份申请书中最具冲击力的部分。申请人将其概括为"程序死循环"，而支撑这一概括的，是一组彼此矛盾的官方文书。

第一步，法院指向信访。在早期的维权过程中，申请人被引导通过信访渠道反映问题。

第二步，信访机关指向诉讼。 三级信访机关先后作出书面处理意见：高桥镇人民政府（2022年12月26日）、浦东新区人民政府（2023年4月26日）、上海市人民政府（2023年5月19日）。三份意见口径一致、表述明确：申请人反映的事项应通过诉讼途径解决。

这是一个关键的官方认定。信访机关以书面形式确认，该争议不属于信访受理范围，应当纳入法治化轨道。换言之，信访的门是官方主动关上并指明方向的。

第三步，复议机关以"信访"为由关门。 2023年9月新修订的《行政复议法》施行，其中明确将"行政机关不履行法定职责、不予答复"纳入复议范围。申请人依循信访机关的指引与新法的规定，申请行政复议。2024年1月26日，上海市人民政府作出《行政复议申请不予受理决定书》（沪府复字〔2024〕第204号），理由包括该事项涉及信访、实质属于要求上级机关对下级机关行使内部层级监督职责。

第四步，法院以复议决定和信访处理为由驳回。 上海市第三中级人民法院（2024）沪03行初82号裁定、上海市高级人民法院（2025）沪行终70号裁定相继驳回。

第五步，最高人民法院以"重复处理"终局驳回。 （2025）最高法行申9077号裁定认定，申请人系重复申请补偿及行政复议，市政府的不予受理决定属于"驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为"，依据《行政诉讼法》司法解释第一条第二款第（四）项，不属于行政诉讼受案范围。

于是闭环形成：诉讼推向信访，信访书面指回诉讼，复议以"涉及信访"拒之门外，法院以复议与信访的存在维持驳回，最高法院以"重复处理"彻底封门。

申请人指出，在这个闭环里，"浦东新区政府对2021年12月13日的履职申请始终未予答复"这一客观、可查、无争议的事实，从未进入任何一级国家机关的实质审查视野。一次都没有。

四、申请人主张的四重法律错误

申请书的论证部分并不停留于情绪，而是逐项指出各级文书在法律适用上的问题。这些论点是否成立需由检察机关审查判断，但其法理脉络是清晰的。

1. 新旧法衔接失灵

新《行政复议法》已明确把"不予答复"列入复议范围，这是立法者为破解行政沉默专门设置的通道。而不予受理决定所援引的，是2018年、2021年依据旧法作出的《告知书》。申请人认为，以旧法框架下形成的结论，来否定新法明确赋予的权利，违反"新法优于旧法"这一最基本的法律适用规则，也使新法的制度创新在个案中形同虚设。

2. "内部监督"定性混淆了内外行政行为

各级文书均认为，申请人实质是要求上级政府对下级政府行使内部层级监督权，因而不可诉。

申请人的反驳颇为有力：这混淆了"公民对外的请求权"与"行政机关实现该请求可能动用的内部手段"。公民向行政机关提出保护财产权的申请，该机关即负有受理、调查、在法定期限内书面答复的外部程序义务；至于它内部如何督促下级、协调单位，属于履职方式，不改变申请本身的外部性。

文中的类比很直观：公民举报违法经营，请求市场监管部门查处，该部门内部当然要调配人力、协调科室，但没有人会因此认为公民的举报变成了"内部行为"、因此不可诉。

3. 审查对象错位

一、二审的审理对象本应是"复议机关不予受理决定是否合法"这一个问题。但申请人认为，法院的审查逻辑穿透到了最初履职申请的实体内容，以"该申请涉及实体补偿"为由径行认定不予受理正确，从而绕过了真正的核心争点——复议机关是否应当适用新法。程序合法性审查被实体判断替代，等于取消了审查本身。

4. "重复处理"条款被扩大解释

这是申请人认为最致命的一处。

"重复处理行为"排除条款的制度目的很明确：防止当事人就同一行政行为、在同一法律依据下无休止缠讼，以维护行政决定的稳定性。其适用有严格前提——针对同一行为、同一依据且前次已有实质处理。

而本案中，申请人主张：审查标的是2021年之后持续发生的新的不作为，法律依据是2023年施行的新《行政复议法》，诉求性质是程序性的（请求答复），而非早年旧法框架下的实体性诉求（请求补偿）。将两者等同，等于宣布：只要历史上就相关事项申诉过，此后行政机关的任何新的沉默都不必再受审查。这不是防止缠讼，而是为行政不作为提供了永久豁免。

5. 说理不足与统一法律适用之责

申请人还指出，再审裁定面对其反复提出的新旧法衔接、持续性不作为的时间效力、程序性诉求的独立可诉性、信访与复议的边界等一系列核心争点，未作实质回应。而统一法律适用标准，恰是最高审判机关的核心职能之一。

五、检察监督请求

基于上述理由，55名申请人依据《行政诉讼法》第九十一条、第九十三条及《人民检察院组织法》第二十一条，请求上海市人民检察院：

依法提出抗诉或再审检察建议，撤销相关裁定；责令上海市人民政府受理行政复议申请，就浦东新区政府的持续性不作为作出复议决定；或判令浦东新区政府在法定期限内对2021年12月13日的履职申请作出书面处理与答复。

同时，就本案所反映的"新旧法衔接失灵""程序性权利被系统性漠视""重复处理条款滥用"等具有普遍性的法律适用问题，向最高人民法院提出检察建议，督促统一法律适用标准。

六、这个案子为什么值得关注

抛开个案胜负，本案触及的是一个具有普遍意义的制度缝隙。

1. 行政沉默是最难对抗的行政行为。一个错误的决定至少留下了一份可以被审查的文书；而沉默什么都不留下。正因如此，立法者才在新《行政复议法》中专门为"不予答复"打开通道。这一通道能否在具体个案中真正打开，直接检验着法律修订的实际效力。

2. 程序性权利需要被独立看待。请求答复与请求补偿是两件事。如果任何程序请求都可以被"穿透"为实体请求而遭排除，程序权利就失去了独立存在的意义。

3. "重复处理"不应成为万能挡箭牌。 这一条款是为效率而设的例外，例外一旦被无限放大，就会吞掉原则本身。

4. "有权利必有救济"是法治的底线承诺。 一个能被完整走完却始终无法触及实质审查的程序体系，其形式上的完备恰恰构成了对这一承诺的消解。

三十四年过去，55名申请人真正想要的，或许并不是一场必胜的官司，而是一个回答——任何回答。哪怕是"不予支持"，只要它是书面的、有理由的、可被审查的。

在一个法治社会里，公民有权要求国家开口说话。这个要求本身，不应该成为一场需要打到最高法院的诉讼。

作者：冯正虎 2026年9月17日